各地双创政策落实良莠不齐 必须打破习惯，真正革自己的命
中国科协创新战略研究院供图
中国科协创新战略研究院供图
1月19日，本报刊发报道《本是双创主力军的科研人员为何缺位》，独家披露了中国科协受国务院委托所做2015年《“大众创业、万众创新”政策措施落实情况第三方评估》（以下称双创评估报告）的相关内容，用数据和事例反映了科研人员创业雷声大雨点小、离岗创业顾虑多、科技成果转化三权改革进程缓慢等备受科技界关心的“中阻梗”问题，引发不小反响。
中国青年报记者进一步采访了解发现，过去一年来，全国不少地方政府部门贯彻落实“双创”政策措施迅速，政策效果得到一定释放，创新热情和创造活力得到不小的激发，但也有不尽如人意的地方。比如从区域数据对比来看，一些省份的双创活跃度与本省所拥有的科技和资源优势不符，而从整体来看，双创政策的落实成效则是良莠不齐。
2015年双创政策出台超2000件 政策支持体系初步形成
从整体来看，风起云涌的创新创业潮，在推动新产业、新业态、新主体加快形成，对冲经济下行压力方面发挥了积极作用。双创评估报告显示，2015年上半年，全国新增市场主体同比增长15%，其中新增企业同比增长19%，第三产业占比超过80%，新增企业运营资产达两万多亿元，营收8000多亿元，对GDP增速拉动0.4%。
这些新增的市场主体，也成为吸纳劳动力就业的重要渠道，返乡农民创业人数同比增长3.1%，个体工商户从业人员同比增长11.6%，新建企业、个体工商户平均带动就业人数分别达到7.5人和2.8人，其中上海新建企业就业带动效应则达1∶10以上。
更为重要的是，双创大潮在调结构方面的作用有所显现。双创评估报告显示，2015年上半年，高技术产业增长值增速为10.5%，规模以上工业增加值增速为6.3%，前者比后者足足高出了4个百分点。另一数据显示，信息传输、软件和信息技术服务业增长70.9%，房地产服务业下降19.5%。报告称，包括电子信息、机器人、智能电网、医疗器械等高端装备制造领域都呈现出良好的发展势头。当然，这些成果并非一两年来“突击”的结果。
2014年9月，李克强总理在达沃斯论坛上首次提出大众创业、万众创新的说法，再经2015年3月正式写入政府工作报告，双创政策只历时不到两年时间，但双创评估报告的主要执笔人、中国科协创新战略研究院相关负责人告诉记者，在此之前，我国已经出台包括鼓励创新创业、深化科技体制改革的多项政策，而后来出台的双创政策，更多地扮演一个顶层设计的角色，将此前的这些政策打包在一起，并试着规避其中的矛盾，从而加速整个创新创业氛围的形成和相关体制机制的理顺，进而培育我国经济的“新动能”。
根据双创评估报告，两年多来，国务院及其组成部门先后围绕“双创”出台文件22个，涉及创新创业的体制机制、财税政策、金融政策、就业政策等多个领域。其中，国发[2014]7号文件、国发[2015]9号文件、国发[2015]23号文件三个涉及注册资本登记制度改革、发展众创空间推进大众创新创业、做好新形势下就业创业工作的重要政策，各省（区、市）政府的落实比率分别达81%、42%、48%。
而由这些双创政策衍生出来的、过去两年各地区各部门出台的相关政策文件，累计超过2000余件。报告称，“双创”政策支持体系初步形成。
8个维度把脉双创落实卡在哪儿
何谓政策的“落实”？这份报告的主要执笔人之一、中国科协创新战略研究院相关负责人告诉记者，一般认为，国务院出台某个文件，地方政府出台了相应的文件就算“落实”了，但究竟这份地方政府的文件“落实”如何，换言之，政策最终落地与否，能否让科技工作者、创新创业者切身感受得到，则“说不清楚”。
也因此，中国科协在此次第三方调研评估时，并未止步于“文件出没出”这个层面，而是针对创新创业者普遍关心的8个“双创”政策工具进行评估，这些政策工具包括商事制度改革、搭建创新创业平台、畅通投融资渠道、科技资源开放共享、加计扣除、离岗创业、科技成果三权改革等。
这其中，商事制度改革进展最快，最受欢迎。双创评估报告显示，以“三证合一”为核心的工商登记制度改革在很大程度上降低了创业门槛，简化了创业程序，比如，公司注册时间从过去的平均26天，减少至如今的平均14天，日均注册企业的数量也由过去的日均0.69万个，增加至如今的日均1.1万个。
以众创空间为代表的创新创业平台发展势头强劲，也受到一定程度的欢迎。双创评估报告显示，过去两年，全国诞生了众创空间200多个、电商园区510多个、淘宝村210多个。
这其中，又以中关村的孵化器较受欢迎，上述负责人告诉记者，过去一段时间，中关村放开对外籍留学人才创业就业的限制，提供就业许可、居留许可等便利，吸引创业投资机构、高校院所、领军企业及科技企业孵化器等机构在中关村示范区设立的天使投资和创业投资基金，中关村管委会最高可按30%的比例参股，并按一定比例给予补贴。也正是这种“先行先试”，在很大程度上巩固了其“中国硅谷”的地位。
不过，双创评估报告也提到，一些政策工具的落实成效并不理想。比如，研发支出加计扣除、离岗创业、科技成果三权改革等政策，尤其是后两者，未能得到有效落实（详见本报2016年1月19日11版《本是双创主力军的科研人员为何缺位》）。至于加计扣除，报告称，研发支出加计扣除年均增长28%，但其政策受惠面较小，仍需加大政策普惠力度。双创活力各地不一背后是观念差距
值得注意的是，在2015年上半年，各地区在“双创”政策措施实施情况及其效能等方面存在明显差异。上述负责人告诉记者，中国科协借助国际通行的创业评估指标体系，从活力、信心和环境3个维度对区域“双创”活跃度进行了测度。
其结果显示，北京、江苏、广东、浙江、上海排名前五，显示出较为旺盛的活跃程度，云南、甘肃、新疆、贵州、辽宁排名靠后，主要差距在于“双创”环境和信心。
为何一些地方活力不足，在双创评估报告调研组专家成员、中国科学院大学管理学院中国创新创业管理研究中心主任柳卸林看来，除了对于权力的留恋，还有一个很大的因素就在于官员的思维惯性。
柳卸林此次到某地调研，就发现一个让创业者头疼的“鸡生蛋蛋生鸡”问题：环保产业是发展较快的新兴产业，但此地就要求，企业承担环保工程项目必须具备资质，而申办资质又要求从事过相关工程，这就形成了“死循环”——
建厂，生产一段时间后，没有污染，方能向政府申请环境许可证，但没有环境许可证，便不能建厂，不能建厂又如何来生产，不能生产又如何来证明没有污染？
根据柳卸林的调研，这种通过合法渠道“得不到解”的难题，还在一定程度上催生证书转租等不合法现象。
“所以一些创新创业者就会抱怨，有时候，双创最大的阻力，不在别处，正是来自政府本身”，柳卸林将其换了一种说法——“双创”好不好，就是政府简政放权的试金石。
他告诉记者，长期一段时间，地方政府习惯的是通过“跑部钱进”“分配资源”以及“投资驱动”等思维模式来发展经济，如今来到了创新驱动时代，要的是“出政策”，改“直接干预”为“间接营造环境”，就让很多人不舒服了。
毕竟，最难改变的可能就是“习惯”，正如相机界那个令人刻骨铭心的例子，当柯达这个影像巨头在传统胶片领域取得至高无上的地位后，面对新的数字时代，有过不屑，有过无知，身陷迷恋和自我的情绪中，最终致死百年老店。还有那个被智能机拍在沙滩上的诺基亚，虽从未停下过向前迈进的脚步，只是惯性的力量也推它走进不复的深渊——谁会真正重视和发展会革自己命的东西呢？